Le rôle central qu'attribue au chômage la théorie économique depuis Keynes, le fait qu'il s'agisse d'une importante question sociale, tout cela justifie l'intérêt généralement porté à son observation.
Celle-ci soulève un grand nombre de problèmes, éludés par le recours à l'application de techniques standards. Certains sont internes à la procédure de quantification, d'autres proviennent du contexte institutionnel, sociétal, culturel et de ses variations (1). Le présent article, se limite à un examen de la notion de chômage. L'évidence du phénomène fait oublier la nature coutumière et conventionnelle de sa définition. Au demeurant, si cette caractéristique n'est guère gênante dans la quotidienneté, il n'en est pas de même lorsqu'on procède à la normalisation statistique nécessaire à la quantification : lorsque les frontières travail/chômage sont floues (dans les pays du Sud) ou le deviennent (en France) (2), des difficultés surgissent, qui sont l'indice d'une inadéquation conceptuelle irréductible.
Ainsi, et ce sera là le le fil conducteur de l'exposé,
l'observé statistique est sous la dépendance de variables
contextuelles. La notion "moderne" de chômage se constitue (Section
1), s'élargit (Section 2) et dégénère (Section
3) en lien avec la notion d'emploi..
La notion préindustrielle suppose une caractérisation précise de l'interruption de travail qu'est le chômage. Jusqu'à la fin du XIX° s, on désignait par chômage toute interruption de travail. On amalgamait les suites des évènements individuels (maladie, accidents), et collectifs, réglés (fêtes religieuses) ou non (disette de matières premières, crise de débouchés, rupture de communications).
De la conception moderne, on ne trouve qu'un élément, important : la privation de travail est transitoire. Elle est due à des causes accidentelles et elle cesse avec elles. On peut donc définir ainsi cette notion préindustrielle de chômage : privation involontaire et passagère de travail, quelle qu'en soit la cause. Ou bien cette privation est brève et le travailleur peut la surmonter ; ou bien elle se prolonge, il ne peut subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille et tombe dans l'indigence. En caractérisant ainsi le chômage, on voit qu'il peut exister sans qu'il y ait de "chômeurs" : l'extension même de la notion de chômage, empêche qu'on puisse caractériser des personnes par leur "manque d'ouvrage" ; et, lorsque cet aspect devient fondamental (chômage prolongé) et pourrait donc se traduire par un état particulier, les personnes concernées sont absorbées par une autre catégorie. L'aspect "non-travail" s'efface derrière le "non transitoire", ce qui traduit en fait la prééminence du modèle social de la pauvreté.
On assiste ensuite à une spécification de la notion, qui se fait de l'extérieur : le champ du chômage se rétrécit parce que certaines de ses parties sont incluses dans d'autres référentiels. Ainsi l'assurance et la prévoyance absorbent les risques individuels. Ce changement est à associer avec les mutations du capitalisme européen : les crises de la fin du XIX° mettent en évidence la fragilité d'un système dans lequel le revenu est très étroitement associé au travail. La position de travailleur est aménagée institutionnellement. Des droits, acquis dans le travail, le distinguent du pauvre.
Cependant, la formalisation inclut encore des aspects très divers. Ainsi, lors d'une conférence chargée de définir le chômage et son observation (1910), L March retient-il trois champs que devrait couvrir une statistique complète du chômage :
* La diminution des heures de travail, ce qu'on pourrait appeler le chômage dans l'emploi. Dans ce cas, le travailleur ne perd pas son emploi, mais il travaille moins que l'horaire normal. La statistique associée porterait alors sur les heures travaillées.
* La diminution de l'horaire d'activité des travailleurs indépendants. Ce n'est pas une variante du précédent, dans la mesure où cela concerne un autre rapport de travail : il n'y a pas d'emploi ni de rapport contractuel avec l'employeur, mais une relation commerciale reposant sur la vente des produits du travail. C'est ce qu'on pourrait désigner comme un chômage hors emploi, justiciable d'une statistique des produits.
* La diminution du nombre des emplois, qui frappe certains travailleurs, dont une caractérisation et un dénombrement deviennent alors souhaitables et possibles : ce serait une statistique des chômeurs.
Le chômage au sens moderne, dont l'image est esquissée par la conférence de 1910 et par les travaux du BIT (après la 1° guerre mondiale), ne concerne que le dernier type : il ne porte donc pas sur le "travail", mais sur les emplois. C'est là un choix, puisque l'alternative était clairement formulée par Pigou à la conférence qui décrivait les deux manières de répartir les conséquences de la baisse du travail requis : soit l'on partage le travail qui reste, en diminuant les horaires de chacun, soit, l'on partage les travailleurs, la majorité travaillant à horaire normal et la minorité ne travaillant pas.
Cette définition du BIT (1925) réfère ainsi clairement le chômage au salariat ("soumis à contrat de travail"). Il s'agit là d'une exigence logique : l'absence de travail se constate par la rupture du lien de dépendance caractéristique du travail salarié. En d'autres termes, c'est la matérialisation du lien de subordination (contrat de travail, existence d'un lieu de travail, définition d'horaires, surveillance etc.), qui permet, a contrario, de caractériser précisément l'absence de travail, les seuls problèmes en suspens étant celui de la volonté et de l'impossibilité d'occuper un emploi. La spécification du travail est aussi celle de l'absence de travail.
Cela apparaît bien dans la manière dont le recensement français appréhende initialement la situation professionnelle des personnes (3). Le questionnaire sépare les gens qui ont une profession de ceux qui n'en ont pas. Dans le premier cas, ils doivent indiquer si leur travail s'exerce "sous la direction d'autrui" et, dans ce cas, indiquer le nom de leur employeur. Intervient alors la question "si vous êtes sans place ou sans emploi, est-ce pour cause de É", complétée par "depuis combien de jours êtes-vous sans place ?". Par rapport au Recensement Général de la Population de 1896 qui mêle diverses causes (maladie, invalidité, morte saison régulière, autre manque accidentel d'ouvrage), les changements sont nets : le "chômeur" apparaît comme quelqu'un déclarant une profession, exercée sous la direction d'autrui (rapport salarial), sans emploi depuis moins d'un an. Le chômeur se définit ainsi comme habituellement salarié, en situation provisoire de privation de travail.
Le chômage n'est donc pas référé au travail,
mais à l'emploi : il est défini par l'excès constaté
de travailleurs et non par l'insuffisance de travail. La sphère
de validité de la notion exclut les travaux à domicile et,
plus généralement, ceux qu'on appelle indépendants
parce qu'ils ne travaillent pas sous la direction d'autrui. Hors de l'emploi,
les fluctuations de travail se traduisent par des variations d'activité
et de revenu, qui ont un caractère habituel et se situent dans un
continuum.
Au contraire, le travailleur salarié est habituellement occupé
et le lien salarial, étant institutionnel, existe ou n'existe pas.
C'est un modèle du tout ou rien. En ce sens, progression du salariat
et progression du chômage vont de pair (ce que constatait avec stupeur
le délégué hongrois en 1910). Cela implique que le
niveau du chômage est structurellement lié au mode de travail.
Sans parler des pays du Sud, où le fait est de notoriété
publique (4), citons l'exemple japonais (5).
La présence d'une main d'oeuvre très nombreuse (féminine)
appartenant à la fois à l'emploi et au hors emploi, du fait
de l'extension du travail partiel, fait que la notion courante de chômage
est largement impropre.
Ainsi, la sphère du chômage est-elle circonscrite assez
étroitement, quant au lieu et aux personnes. Le lieu, c'est le marché
de l'emploi salarié, c'est-à-dire les contrats de travail
; les personnes sont celles qui sont habituellement présentes sur
ce marché ("travailleurs").
En témoigne la coutume d'avant-guerre de calculer les taux de chômage par rapport aux seuls effectifs salariés, et non, comme aujourd'hui, à la population active.
Si pour Keynes, le plein emploi est celui des travailleurs, sa théorie ouvre la voie à la notion beaucoup plus générale de "droit à l'emploi", accordé à tous les citoyens. La formalisation macro-économique est décisive pour comprendre ce changement, car elle attribue clairement le chômage à un phénomène collectif "involontaire". Rappelons brièvement, qu'à la conception dominante -le chômage est une anomalie, due à un mauvais fonctionnement du marché du travail-, Keynes, raisonnant (même incomplètement) en termes d'emploi, oppose l'idée que le chômage est le prix de la non-coordination ex ante des agents, laquelle est elle-même la conséquence d'un régime de liberté et d'initiative individuelles, par ailleurs éthiquement souhaitable et économiquement efficace. Le chômage est ainsi le produit d'un choix de société, et ressort de la responsabilité collective (6).
Le consensus sur le droit à l'emploi de l'après-guerre va matérialiser l'ensemble des enjeux. Ce n'est pas un droit individuel, qui serait contraire au principe de liberté contractuelle et à la hiérarchie explicite du rapport salarial. C'est un droit collectif, dont la politique économique, menée par l'Etat, doit assurer les conditions générales d'exercice, soit en évitant la dépression, soit en assurant une croissance suffisante.
Ces principes fondateurs, explicitement formulés dans les constitutions de l'après-guerre, sont répercutés dans les définitions utilisées pour la mesure. Ainsi, en 1954 la VIII° conférence des statisticiens du BIT ajoute-t-elle aux travailleurs privés d'emploi "les personnes à même de travailler qui n'ont jamais eu d'emploi auparavant ou qui avaient cessé de travailler volontairement et sont en quête de travail rémunéré." Deux sous-catégories de chômeurs sont ainsi adjointes : celle des sortants du système scolaires (primo-demandeurs) et celle des femmes en reprise d'activité.
La mutation de la notion de chômage est double : son champ s'étend à toute la population "à même de travailler" (âge, disponibilité, aptitude) et sa base n'est plus le maintien d'une situation acquise, mais un droit universel d'accès à l'emploi. Ce dernier est validé par la longue période de croissance, qui est marquée par la pénurie de main-d'oeuvre et la mobilisation corrélative des "réserves". Cette "habitude" de plein emploi enracine le droit et prépare un effet cliquet qui, au cours de la période suivante, préviendra les prétendants à l'emploi de renoncer à leur demande. Dès lors, le désir d'emploi non satisfait s'exprime plus souvent que dans le passé par du chômage.
La création de l'ANPE en 1967 a des effets d'une autre ampleur. La mise en place d'un réseau serré d'agences, l'inscription de tous les demandeurs d'emploi (qu'ils soient ou non chômeurs, quel que soit le type de travail cherché) et l'aide au placement modifient l'image du chômage : tous les chômeurs, amalgamés sous la figure du demandeur d'emploi sont fusionnés par les pratiques. Si les droits sociaux restent liés au travail (indemnisation, protection sociale, diffèrent selon les catégories), leur bénéfice est subordonné à l'inscription. En outre, le placement se ramène de moins en moins à un simple rapprochement des offres et des demandes d'emploi. Il suppose de la part de l'Agence la fourniture de prestations (aide à la recherche d'emploi, orientation, formation etc.), qui aménagent la position de chômeur. Le droit à l'emploi, parce qu'il est imparfaitement assuré, se matérialise sous une autre forme, celle d'un droit au chômage.
Ce processus d'autonomisation et d'institutionnalisation du chômage entraîne un gonflement quantitatif qui ne nous intéresse pas ici, puisque nous nous préoccupons de définition. Au reste, la révélation d'un "chômage caché" n'est pas une suprise : l'enquête emploi permettait de mettre en évidence l'existence de "personnes sans emploi et à la recherche d'un emploi" qui n'étaient pas des demandeurs inscrits. L'effet le plus important de la nouvelle organisation du chômage est qualitatif : c'est la modification durable des arbitrages, non pas entre travail et loisir, mais entre chômage et inactivité. Autrement dit, la définition du chômage comme "demande d'emploi insatisfaite", va être adoptée par un nombre croissant de demandeurs, réels ou potentiels, sans qu'il soit possible de les départager.
C'est qu'il est difficile de saisir l'intensité de la demande, problème bien connu de la procédure d'indemnisation, non résolu par la multiplication des critères (absence effective de travail, disponibilité, effectivité de la recherche). Avançons deux propositions : i) plus les demandeurs sont nombreux, plus il est difficile de vérifier ou tester la réalité de la demande ; ii) moins les bénéfices de l'inscription sont importants, moins il est utile de faire ce contrôle. Ces deux mécanismes, jouant dans le même au cours des années 1970, entraînent un élargissement de la définition et provoquent un effet d'adhésion : une personne inscrite comme demandeur se considère comme chômeur. Ce phénomène a été pris en compte par les questionnaires de l'enquête emploi (nouvelle série depuis 1982) : le pré-classement de la question 8, désormais axé sur les positions institutionnelles (vs. subjectives) contient l'item "chômeur inscrit à l'ANPE".
Le quantitatif exerce des effets qualitatifs (7) : 3 millions de chômeurs 1985 ne sont pas six fois plus nombreux que les 500.000 de 1975. Il s'agit d'un autre chômage. Les connotations négatives associées au mot jouent moins qu'auparavant leur rôle répulsif. C'est là un effet de l'extension quantitative du phénomène (qui le banalise), de la reconnaissance du caractère exogène de ses causes ("la crise") et de l'aménagement subséquent de la position de chômeur. En particulier, la nécessité de gérer les chômeurs, c'est-à-dire de s'occuper deux, a conduit, ces dernières années, à mettre l'accent sur la formation. Il en résulte une réduction du champ de l'inactivité : un demandeur de stage (et d'aides concomitantes) doit s'inscrire à l'ANPE et devient chômeur.
Plus généralement, toute la zone intermédiaire entre l'emploi stricto sensu et l'inactivité stricto sensu, entre l'emploi permanent des contrats à durée indéterminée et le chômage total, relève-t-elle désormais de la notion de chômage. Alors que celle-ci était définie objectivement, et constatable sur un marché de l'emploi (au demeurant effondré), elle l'est désormais subjectivement, au sein d'un système de places et de substituts de places définis par analogie. Si à chaque âge de la définition est chômeur l'individu reconnu comme tel, cette identification est toujours davantage déconnectée de sa base antérieur, l'emploi. Par là se dissout une caractéristique originelle du chômage, sa limitation dans le temps : si les habitudes de travail ou l'indemnisation peuvent être délimitées, il n'en est pas de même pour des demandes et a fortiori des souhaîts. D'où, entre autres, la légitimation du chômage de longue durée.
Au total, la crise de l'emploi et les changements structurels décrits ci-dessus aboutissent à une autonomisation du chômage : il s'inscrit dans un référent social sans cesser de jouer son rôle dans le système d'emploi. Cette dualité entretient une expansion conceptuelle qui provoque un éclatement de la notion.
Ainsi, la question des recensements antérieurs à 1982 était : "Etes vous actuellement sans emploi et à la recherche d'un emploi ?". Quoique traduisant parfaitement le schéma retenu, elle pêche à la fois par sa formulation (c'est une double question) et par son manque de rigueur, puisque chaque terme est largement interprétable par le répondant : être sans emploi (à partir de combien d'heures a-t-on un emploi ?), actuellement (la semaine, le mois), recherche d'emploi (date, type de recherche).
Les définitions opérationnelles cherchent à dissiper ce flou. Par exemple, les recommandations du BIT, appliquées avec quelques variantes par de très nombreux pays, contiennent des spécifications rigoureuses. L'acception courante considère comme "actif occupé" toute personne ayant travaillé, "ne serait-ce qu'une heure, fût-ce occasionnellement" au cours de la semaine qui précède l'enquête. De même, la recherche d'emploi n'est prise en compte que si elle s'est matérialisée en un "acte effectif" de recherche (réponse à une petite annonce, inscription dans un office public etc.) au cours du mois précédent. Enfin, le demandeur doit être disponible dans les 15 jours.
Un exemple frappant est celui de la mesure du chômage dans les DOM (8). Le niveau de développement et les structures économiques de ces régions sont très différentes de celles de la métropole. Pourtant, la mesure du chômage ; y est effectuée suivant les mêmes normes. Les résultats obtenus sont assez surprenants pour les observateurs locaux : le taux de chômage "normalisé" est en effet très bas, alors que chacun peut constater de visu qu'il est très élevé. Deux statististiciens ont évalué l'effet des critères retenus sur les effectifs. Par exemple, en prenant en compte les "actes effectifs de recherches d'emploi" sur trois mois (au lieu d'un), ils ont obtenus des taux de chômage beaucoup plus élevés.
Les motifs de cette divergence apparaissent à l'analyse : ce n'est pas l'effet mécanique de l'allongement de la période (qu'on ne retrouve pas en France), mais la conséquence d'un mode de fonctionnement particulier du marché du travail. La technique de recherche d'emploi la plus commune est celle qui repose sur les relations familiales. Or, celles-ci sont régies par des règles de bienséance : une demande d'intervention ne peut être répétée trop fréquemment ; dans ces conditions, compte tenu de l'inefficacité à peu près totale des autres procédés, le solliciteur ne cherche pas "effectivement" d'emploi pendant des périodes assez longues (9).
Cet exemple illustre le fait que la définition des normes ne peut reposer ni sur des "intuitions", ni sur des considérations de commodité d'enregistrement. A l'évidence aussi, l'"homogénéité" des mesures du chômage, même effectuées suivant la même méthode, est plus que douteuse, puisque des conditions d'identité structurelles doivent être respectées. On peut constater qu'elles ne le sont pas entre des pays à niveau de développement similaires (cf. Besson1988), et il est plus que probable que dans un même pays, elle ne le sont que pour des périodes relativement courtes.
Mais, au-delà de ce problème, on en trouve un autre, plus important puisqu'il ne touche pas aux spécifications de la mesure, mais à son fondement. En effet, nous avons vu qu'elle reposait sur une division tranchée entre emploi, inactivité et chômage, qui est à mettre en relation avec un "marché du travail" où règne le modèle de l'emploi (relativement) stable et à temps plein (10). Or, il s'agit là d'un mode de fonctionnement dont l'extension est limitée aux seuls pays développés (11), où il est désormais est grignoté par diverses formes d'emploi "atypiques" : emploi à durée déterminé, travail temporaire, travail à temps partiel involontaire, stages etc.
Ce décalage a des conséquences diverses, parfois quantitativement négligeables, sur la mesure mais dans tous les cas, il induit des difficultés d'interprétation. Autour du chômage total, on trouve des strates de personnes sous-employées en permanence, et, surtout, une population importante, qui passe, parfois très rapidement d'une position à une autre. L'enregistrement "normalisé" agit comme une photographie, affectant ces personnes en fonction de leur situation instantanée du moment : actifs occupés s'ils ont travaillé, chômeurs ou inactifs dans le cas contraire. Les catégories ainsi "reconstituées" n'ont évidemment plus la même homogénéité. En particulier, l'image du chômage se brouille.
Le chômage, qui n'a plus qu'un lien distendu à l'emploi, est ainsi connecté de fait aux politiques sociales d'interventions. Celles-ci ne pouvant gérer suivant un modèle unitaire la masse (considérable et hétérogène) des chômeurs, entérinent et accroissent les différenciations internes : les critères qu'elles définissent pour cibler les ayant-droits tracent des frontières institutionnelles. On assiste à la décomposition du chômage ;. Si, paradoxalement, l'observation statistique ne semble pas en être affectée, c'est que la réalité est "renormalisée". Ainsi, les TUC sont-ils bien enregistrés comme "actifs occupés", même si leur job est sous rémunéré, à mi-temps, et temporaire.
Le problème n'est pas de savoir si cette affectation est "justifiée" ou non (positionnement de la norme), mais de s'interroger sur la pérennité d'un mode d'observation structurellement inadapté. Les conséquences d'une telle situation commencent à apparaître : bien au-delà des problèmes d'enregistrement statistique, de "halo" et finalement de guidage des interventions publiques ou d'information de l'opinion, c'est à une véritable déformation de la perception du phénomène qu'on se trouve confronté.
D'un côté, les politiques d'emploi, orientées par des indicateurs détournés de leur sens primitif par un usage local et microéconomique (chômeurs évités, emplois créés), s'avèrent incapables de définir leur véritable objet (une politique de chômage) et les instruments qui y correspondent.
De l'autre, la "banalisation" du chômage et plus encore son autonomisation, le rendent désormais par trop "tolérable". La création d'un ministère du chômage traduirait parfaitement cette déresponsabilisation sociale sous couvert de responsabilité étatique.
L'observation statistique, en tant que regard de la société
sur elle-même, contribue aussi bien à l'orientation qu'à
l'errance. En l'occurrence, la seconde l'emporte toujours lorsque les impératifs
de quantification font écran, lorsque le sens s'efface derrière
les mots.
1. L'article développe principalement les
aspects qui ne font pas l'objet de publications antérieures. Pour
de très nombreux détails supplémentaires, voir BESSON
JL, COMTE M, ROUSSET P 1981 "Compter les chômeursÉ" , Presses Universitaires
de Lyon. BESSON JL, COMTE M (éd) 1987 "Des Mesures", Cahiers Analyse
Epistémologie Histoire, PUL. BESSON JL, COMTE M, ROUSSET P 1986
"Evaluation des politiques de chômage", Rapport pour le Commissariat
Général du Plan, t1, Centre AEH. Université Lumière
Lyon II.
2. Les illustrations choisies dans l'article concernent
surtout la France, mais l'article de DOSS RG, DUPRE MT ET MEHRAN F ("La
promotion de l'emploi et la mesure statistique du chômage", Revue
Internationale du Travail, 1988 n°1) montre que le cas français
n'est pas singulier.
3. SALAIS R, BAVEREZ N, REYNAUD B 1986 "L'invention
du chômage" PUF.
4, MOULY J 1977 "Faut-il repenser le concept d'emploi
?" Revue Internationale du Travail Juillet-Aout.
5. BESSON JL 1988 "Mesure et réalité
du chômage au Japon et en France" in ** PUL, "Japon, stratégies
industrielles et enjeux sociaux", pp 155-216.
6. On sait que Keynes va fournir une solution
particulièrement séduisante, puisqu'elle repose sur l'idée
qu'il est possible de trouver une issue favorable (dans la croissance)
des dérèglements collectifs. Ce n'est d'ailleurs pas le moindre
paradoxe de sa pensée que de résoudre des problèmes
de court terme en les renvoyant au moyen/long terme. Son fameux "à
long terme nous serons tous morts", n'est pas une boutade, mais une échappatoire.
7. BESSON JL, COMTE M, ROUSSET P 1986 "Evaluation
des politiques de chômage" op cit.
8. DOMENACH H, GUENGANT JP 1981 "Chômage et sous-emploi
dans les DOM" Economie et Statistique, n°137, oct, pp 3-23
9. D'une certaine façon, les "introducteurs" sur le marché
du travail jouent le rôle d'organisateurs de la "file d'attente"
à l'emploi ; de même, il est probable que pour des emplois
temporaires, ils réalisent une affectation par rotation au sein
de leur "famille".
10. Que traduit parfaitement la condition "ne serait-ce qu'une heure".
11. Principalement les grandes entreprises ; on le trouve aussi dans
le secteur public des pays du Sud.